將公務員薪酬改革納入總體改革體系

　　公務員總體薪酬水平，是公務員薪酬制度首先要直面的大問題，縱觀世界各個國家公務員制度發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀，可以看出，多數(shù)發(fā)達國家的公務員薪酬總體水平都居于整個社會各個行業(yè)中間靠前的位置，而中國目前公務員公開、法定的薪酬待遇仍然相對偏低，不僅增速遠低于我國GDP、財政收入增速，也落后于其他不少行業(yè)的收入水平增速。在公開、透明、依法的總體原則下，循序漸進地提升我國公務員隊伍整體薪酬水平，無疑應該是當前和今后推進我國公務員隊伍建設的一項重大任務。

　　公務員薪酬結(jié)構(gòu)是否科學合理，關(guān)乎整個薪酬制度的科學有效性，無論是在人力資源管理的操作層面，還是在公務員具體制度層面上都具有至關(guān)重要的意義。公務員“如何拿工資”和“拿多少工資”的問題密切相關(guān)，前者是后者的具體體現(xiàn)和內(nèi)在機制保障。

　　文/張智新(首都經(jīng)濟貿(mào)易大學副教授)

　　我國公務員薪酬結(jié)構(gòu)存在的問題

　　工資、津貼、福利是公務員薪酬的三大組成部分。公眾通常所說的工資，其實是泛指的貨幣化收入，是工資加津貼構(gòu)成的工資收入。從改革開放之初到2006年前后，我國公務員薪酬結(jié)構(gòu)方面存在的突出問題是“低工資、多補貼、濫福利”。此后至今，“低工資、高補貼、隱福利”則已成為我國公務員薪酬結(jié)構(gòu)比例的突出特征，也是主要問題所在。具體來說，我國公務員薪酬結(jié)構(gòu)方面存在的突出問題具體表現(xiàn)為如下幾個方面：

　　一是項目設置不科學。目前，我國公務員的薪酬主要是由工資、補貼、福利三方面組成。但無論是基本工資分類，還是補貼項目設置，抑或是福利項目的類別，均存在諸多不科學之處?；竟べY被劃分為職務工資和職級工資兩大類別，形式上雖然符合國際上的普遍做法，但存在三個不科學之處：一是職務和職級之間分類差別不明顯，職級應該側(cè)重于能力、年資、技術(shù)職稱、專業(yè)化程度等，但目前的職級設置高度依附和參照職務設置，成了變相職務;二是職務、職級工資差別未能適當拉開，香港最高行政長官的薪酬是普通公務員的27倍，但我國最高職務、職級與最低公務員之間的差別在10倍左右;二是檔次差別低、晉級時間長，相鄰職務、職級工資檔次相差僅僅百十元，對公務員的激勵效果非常差;三是職務設置系列上未能體現(xiàn)一級地方政府與職能部門之間的差別。同樣是正處級，一個管理數(shù)十萬甚至上百萬人口的縣長，與中央政府職能部門里面某個負責單項事務的處長，其職權(quán)職責相差巨大，收入理應更加向縣長等一級政府主要首長傾斜。

　　二是結(jié)構(gòu)比例不合理。我國公務員薪酬結(jié)構(gòu)以津補貼為主，基本工資占總收入的比重在23%至30%之間，而各類津補貼要占到60%至70%。而世界上公務員制度成熟的國家，公務員的薪酬結(jié)構(gòu)多數(shù)以基本工資收入為主，基本工資收入一般占總收入的70%-80%，津貼約占20%-30%，津貼通常包括工作津貼、生活津貼和地區(qū)津貼?；竟べY占比低、津補貼占比高，造成許多不良后果，一是部分地區(qū)、單位和部門濫發(fā)津補貼，發(fā)放津補貼的資金來源許多都是私設小金庫或者亂收費，甚至是濫用職權(quán)獲取非法收入;二是進一步拉大了公務員薪酬在地區(qū)之間、行業(yè)之間的差距，造成極端現(xiàn)象如“同城不同薪”、“越艱苦錢越少”、“越基層越低薪”、“一省之內(nèi)數(shù)倍差距”，中西部地區(qū)和東部沿海地區(qū)公務員薪酬差距遠遠超過經(jīng)濟發(fā)展水平差距等;三是造成各級政府財政支出責任失衡，進一步加大了公共財政制度改革的難度。因為基本工資通常是中央政府統(tǒng)一規(guī)定、地方財政統(tǒng)籌，津補貼的發(fā)放辦法和支出的責任則多數(shù)在省級以下地方政府財政，高補貼、低工資導致地方財政支出責任失衡，在尋求地方財力擴張、加大財政轉(zhuǎn)移支付等方面同上級乃至中央政府進行隱性博弈。

　　三是福利改革不及時。社會輿論之所以無法接受和認同我國公務員工資水平偏低的結(jié)論，主要原因就在于公務員薪酬體系里隱含的高福利，這些福利包括住房、用車、醫(yī)療、子女教育、餐飲、工會福利、文體設施等。這些年來，通過住房制度市場化改革，公務員住房福利多數(shù)已經(jīng)或正在通過公積金等制度來加以規(guī)范，但仍有部分地區(qū)、行業(yè)存在變相住房福利。其他方面的福利近年來雖然有所遏制，但部分隱性福利依然廣泛存在，突出表現(xiàn)在用車、子女教育、單位食堂等方面，這些計劃經(jīng)濟時代遺留下來的福利項目，未來應該進一步通過“車改”、“醫(yī)改”、“教改”、“公務接待改革”等，使之真正走向社會化、商品化、貨幣化、公開化。

　　四是實施保障不法定。盡管我國已經(jīng)出臺并實施《公務員法》，但公務員薪酬目前仍然以諸如財政部的部門規(guī)章、地方政府財政部門的一般文件等低規(guī)格、低效力的規(guī)范性文件為主，缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、可操作的法律法規(guī)。當然，國家目前主要是鼓勵地方開展公務員薪酬改革的試點探索，在尚未取得成熟經(jīng)驗前慎重立法，固然有其值得理解之處。但是，對于這項事關(guān)國家治理能力現(xiàn)代化的重大問題，還是應該要從依法行政、依法治國的思路出發(fā)，及早探索開展公務員薪酬立法的前期準備，爭取盡快出臺相應法律法規(guī)。

　　公務員薪酬結(jié)構(gòu)改革的目標和原則

　　我國公務員薪酬結(jié)構(gòu)改革的總體目標，應該是在全面深化改革的總目標要求下，著眼于構(gòu)建廉潔高效穩(wěn)定的公務員隊伍和促進國家治理能力現(xiàn)代化，經(jīng)過未來10年的努力，建立一套原則統(tǒng)一、分類科學、結(jié)構(gòu)合理、比例得當、彈性適度、激勵有效、依據(jù)法定的薪酬結(jié)構(gòu)體系。